公共(经济)租赁住房运作模式浅析_北京保障性住房

  我国住房保障开展起步晚,但发展较快,尤其近两三年中央以人为本观念指导下,保障住房发展尤为迅猛,现保障体系中廉租房和经济适用房各方面发展已相对成熟,但公共(经济)租赁房这一新模式刚起步,个别城市已进行试点并出台了公共(经济)租赁房的相关配套政策,现建设部已对公共(经济)租赁房的对象进行明确即针对不符合经济适用房条件又买不起商品房的中低收入家庭(通常称第二夹心层),而第一夹心层则通过扩大廉租房保障范围,实现与经济适用房夹现无缝对攘。
  
  一、公共(经济)租赁住房基本特性
  
  公共(经济)租赁住房也称之为公共租赁住房,它是指投资者(政府或企业等)持有房源,并将这些房屋以低于市场价的方式租给特定人群。其租金水平高于廉租住房,低于商品房。公共(经济)租赁住房属于保障性住房,但又不同于福利制度下的低房租公房,也不同于企业的职工宿舍,从共性来看,属于廉租住房的一种形式,只是保障范围更广泛。
  公共(经济)租赁住房与其他以销售为主的保障性住房最大的区别在于产权归属性不同。公共(经济)租赁住房的产权归政府或相关机构、企业所有,不归居民个人所有。其目的是用低于市场价或者承租者承受起的价格,向低收入家庭出租住房,以改善这部分群体的住房困难状况。当低收入家庭收入发展变化时,有严格的退出机制。从各地的实践看,目前的公共(经济)租赁住房的保障对象以城镇户籍人口中的中低收入家庭为主,包括新就业职工,特别是新毕业的大学生以及一些特殊群体等。其未来发展目标将涵盖城市的各类夹心层家庭和外来流动人口。
  公共(经济)租赁住房具有五大基本特征:一是体现出政府的干预性,公共(经济)租赁住房是在政府的公共政策下,由政府直接负责提供或政府主导下的公共机构、企业提供的保障性住房,其二是需求对象的限制性,因其是保障性住房。其保障对象具有严格的准入标准,三是非营利性,不论是政府直接负责建设还是企业承担开发建设,都不以营利为目的,四是租赁价格的优惠性,公共(经济)租赁住房的出租价格低于一般的市场价;五是流动性,当中低收入家庭住房和收入水平发生变化时,政府可随时停止发放补贴,并要求退出租赁房重新安排符合条件的家庭。
  
  二、公共(经济)租赁房运作模式分类
  
  由于公共(经济)租赁房的特性,决定它的运作模式有别于一般商品房运作模式,结合国外公共租赁住房的发展经验,以及目前我国部分城市开展的公共(经济)租赁房的现状情况,按不同的角度对公共(经济)租赁房运作模式进行分类,以期从各个角度对公共(经济)租赁房运作模式有全面的了解。
  
  (1)按政府在房屋政策中的角色分类
  在此引用比较房屋政策的先驱当尼逊(Donnison,1967,引干Doling,1999)提出三种:雏生型(embryonic)、社会(social)型及全面责任(comprehensive)型。在当尼逊提出这三个模型分类法的时候,正值西班牙、葡萄牙和希腊处于急速城市化的进程中,房屋被视为是一种社会的消费,而不是生产或者投资,会拖慢经济增长。因此政府倾向采取消极的态度面对住房需求(demand)和需要(need),视为经济发展的阻碍,低收入户要自己寻求解决房屋需求的方法。当尼逊称之为雏生型(embryonic)的房屋政策。当尼逊提出的社会型(social)的政府房屋政策是以英国、美国、加拿大、瑞士、澳洲等国作为蓝本。它们的共同特色,是政府的主要角色是照顾市场无法满足其住房需要的人群,如老人,失业者,单亲人士,外来工等,因为他们在劳动市场已经处于不利位置,更难以在自由的房屋市场中满足住房需要。当氏提出的全面责任(comprehensive)型是指政府承担起满足所有市民的房屋需要的责任;政府不视这种责任为经济发展的包袱,反而认为这是经济发展的重要组成部分。政府的干预是长期而不是短暂的,是根据需要和资源,作出长线的规划,确保长期有足够的房屋供应。他指属于这种模型的政府包括瑞典、荷兰、德国等。
  从当尼逊的分类法来看中国的保障房的发展很有现实意义。在1998年福利分房停止后,购买商品房成为人们住房消费的主要渠道,后来推出的经济适用房因其门槛低,价格不低,成为中收入人群住房消费的渠道,因此那时大部分低收入户要自己寻求解决房屋需求的方法;到了2007年随着十七大的召开。国家“以人为本”、科学发展观的提出,各地政府开始着手考虑保障最困难群体的住房需求,当年从中央到地方都大范围推出廉租住房,开始投入大量资金新建廉租住房,其一年的廉租房推出量远远超过以往六、七年廉租住房的总量,随后各地开始放宽廉租住房的申请条件,扩大保障范围,使更多的低收入群体解决的住房困难,因此这一时期可称之为社会型;到2009年中央开始考虑“夹心层”的住房困难问题,各地也陆续开始公共(经济)租赁房(公共租赁住房)的探索,有些城市还出台了相关的政策法规,虽然各地对公共(经济)租赁房的涵盖范围不一,但总体上可以看出这是政府已不仅仅只关注社会最底层群体的住房困难问题,而逐步开始考虑对不同群体实施不同的住房消费政策的全面覆盖住房体系,因此可把这一时期称之为全面责任型。
  
  (2)按建设模式分类
  按公共(经济)租赁住房建设模式分类,大致分为以下几类:
  一是政府保障。全部由政府出资,从城市住房基金,土地出让收益金、年度财政安排预算资金等,通过土地无偿划拨集中新建公共(经济)租赁房项目,或是从市场上收购旧房、二手房充实公共(经济)租赁房房源・政府作为建设主体或是委托组建的专门机构作为实施建设主体,目前较多的做法就是政府金额保障,以集中建设或在经济适用房、廉租房、限价房或是商品房中配建一部分解决公共(经济)租赁房房源问题。
  二是政府主导,社会参与。政府提供必要的开发资金,以及划拨土地,通过开发建设项目从社会融资,通过政府组建的国有公司实施开发运作,通过银行贷款,政府贴息的方式获取资金,或是以公共(经济)租赁房项目抵押获取贷款,今后通过公共(经济)租赁房租金收入及商业配套出租和经营收入还本付息。项目建设也可实行代建制,由具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使业主的项目管理任务。这种模式基本上是政府为主体,同时在某些方面引入市场机制,以便即解决眼前困境,又能维持今后的发展和运作。目前有些城市已开始尝试建立国有投资公司,通过前期的资金和政策支持外,今后将逐步实施市场化运作。
  三是市场化的运作。政府引入房地产开发商,通过协议出让土地,提供金融、税收等优惠政策鼓励开发商建设并在建成后准许其经营管理的方式。其建设主体是与政府达成协议的房地产开发商,资金主要由开发商出资,政府 提供各方面优惠政策,同时通过放开今后的经营管理权来获得目前开发商资金的投入。
  
  (3)按运营管理分类
  按公共(经济)租赁住房的运营管理来分类,可分为以下几类:
  一是由政府或政府组建的常设机构来负责日常管理,负责租金收缴、房屋维修、物业管理等,租金实行收支两条线,基本上有点类似以前的公房管理模式;也可以是政府建设机构直接管理,即实行建管合一的模式。总体一句话日常的运营管理。包括经营性的配套用房的运营管理全部由政府或政府组建的专门机构负责。目前大部分开展公共(经济)租赁房管理的城市基本是政府部门或组建的专门机构负责公共(经济)租赁房的运营管理。
  二是由政府组建的日常管理机构通过委托方式交给专业的物业管理公司实施物业化管理。政府将日常的租金收缴、房屋维修、小区治安、绿化、公建配套用房的运营管理全部委托给专业物业管理公司管理,通过合同约定给与物业管理公司一定的委托管理费,或是就以租户支付的物业管理费及对物业用房的运营使物业管理公司能正常运作。
  三是由开发商建设并政府准许其实施经营管理的公共(经济)租赁房项目,则由开发商负责实施日常的租金收缴、房屋维修、公建配套经营等管理工作,政府只是实行政策上的指导以及日常的监督、协调工作。
  当然以上分类都是从大的方面来看公共(经济)租赁房的运作模式,还有从政策保障范围来分,在住房保障体系内实行全覆盖的公共(经济)租赁房和只限定部分群体的公共(经济)租赁房;从保障范围户籍来看,有只限定本地户口和不限定户口两种;从租金制定来看,有市场租金再以补贴方式返还方式、略低于市场租金再辅以租金核减方式、低成本租金方式三种租金模式。因此可以说公共(经济)租赁房运作模式包含公共(经济)租赁房从政策制定、管理机构、建设模式、后续管理的一系列情况,光从一个方面是很难确切的反应公共(经济)租赁房的运作模式。
  
  三、公共(经济)租赁房运作模式特点
  
  1.从政策角度来看其特点
  从政策角度来看,毕竟它是住房保障的一种新形式,与一般商品房的运作有区别,主要有以下几个特点:一是政府干预性,无论是政府主导、社会参与,还是市场化的建设模式,都不可能离开政府干预,因为住房保障本身就是政府的职责,因此在实际运作模式中不可能没有政府的影子,而商品房就不同,开发靠的只有企业自己的经营决策-二是需求对象的确定性,即它是面向特定的住房需求群体,不符合条件的就得不到,不像商品房那样谁都可以买;三是供给的有限性和无选择性,由于公共(经济)租赁房主要是政府出资金供给,因此它没有活跃的供方市场,不像商品房那样到处都是,同样也决定没有任何选择性。
  
  2.从建设角度来看其特点
  从建设角度考虑公共(经济)租赁房的运作模式,主要有以下一些特点:
  一是土地供给的确定性,由于公共(经济)租赁房特点决定它的土地只能是政府提供,因为政府无偿提供土地,不可能像商品房那样可以自己决定要什么样的地块,二是建设标准的确定性,包括建设面积、套型,机动车为标准、公建配套标准、规费税费缴纳都有明确的规定;三是融资渠道限定性,由于公共(经济)租赁房大多是政府资金投入而不需要融资,即使是部分需要融资也仅限于住房政策性贷款、政府贴息贷款,而商品房可通过土地抵押贷款、通过商品房预售回笼资金,通过房地产信托投资、发行债券、股票等方式融通资金。
  从前节按建设模式分为政府保障,政府主导、社会参与,市场化运三类通过比较来简述其优缺点。
  
  3.从日常运营管理来看其特点
  从公共(经济)租赁房的日常运营管理来看其运作模式特点有:
  一是租金政府定价,只能按政府规定的标准收取,而不是像市场租赁那样实行招租,价高者得;二是租赁期限的确定,租期不能自行商量或协商确定,必须按政府规定的租赁期限执行,三是解除合同条款的确定性,只有当租户不符合配租条件,即政府规定的申请条件时需要退出,不能续期,市场租赁到期可以无条件终止合同,不再续期。
  将目前存在的两种公共(经济)租赁房运营管理模式进行比较,见表2―3

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