浅析美军预算民主决策机制特点及对我军的启示 如何编制采购预算表

  军队预算的民主决策对提高军队预算管理水平有着重要的作用,美军在预算决策过程中,就十分注重民主,其中有许多值得我们借鉴的地方。   一、美军预算民主决策机制及特点
  (一)美军预算民主决策机制
  美军预算民主决策机制体现在预算管理的众多环节:
  第一,预算的编制。在预算编制开始之前,总统与预算和管理局局长、财政部部长、经济咨询委员会主席以及国防部首脑商榷后提出预算和财政政策指南。各部门接到指南后,开始启动其内部预算程序。部门预算采用集中和分散相结合的管理模式,即对一些决策采用自上而下的程序,而对其他一些决策采用自下而上的程序。分散化的预算过程使得来自基层管理者的要求得到表达,并且分散化的预算过程将组织目标分散到各个基层单位,使得基层管理者对组织目标有一个更为直观的认识。部门内部预算过程包括一系列听证会、预算汇总、审查以及逐级汇总直到最终形成部门预算提交给预算和管理局。
  第二,立法审查。首先由国防部长和参谋长联席会议主席提交预算。国会收到预算后,根据1974年“国会预算法案”的要求撰写一份预算解决方案。所有的参众两院在职的委员都要根据自己的职责范围向相应的预算委员会提交有关支出水平的“观点和评估”。参众两院预算委员会就有关议题召集预算和管理局局长、财政部部长、经济咨询委员会主席以及其他政府内、外的专家举行听证会。各专业委员会准备不同版本的预算方案供各自所属的议会讨论、审议并通过。
  第三,预算执行。拨款一旦获得通过,财政部随即就预算年度的支出规模发布一道指令。预算和管理局将该支出盘子分配给国防部,国防部再将分配到的额度分解给下属单位,下属单位可能将预算进一步细分到更低的管理层面。在这些分配之后,预算便具体开始实施(例如合同开始被履行)。
  第四,审计和评价。这是美军预算过程的最后阶段。审计集中于对财务文件的审查,确定产品和服务是否按决定提供,支付是否及时和准确,是否有资金调整用途为个人服务,是否所有的交易都符合法律规定并严格依法执行。审计通常由部门外部或上级审计人员实施。这些机构包括:会计总署(GAO)部门审查主管和内部审计部门。审计结束,审计报告被反馈给预算过程,同时审计成果被用于预算过程之外的监督委员会召开的听证会,一般而言,这些审计结果将被出版并提供给公众。
  (二)美军预算民主决策机制的特点
  第一,决策参与广泛。美国的预算程序比其他任何国家包含了更多的群众参与。许多重要的提议经常以特殊提议的方式进行讨论、公民投票或者意见调查,甚至在提议呈交国会并为立法行动定下基调之前由市民进行投票。这一由知识分子参与的方式事实上缩小了人民和政府之间的隔阂。由于电子化交流的进一步发展,以及预算通过电子媒体渗透到千家万户,下面的预期将可能实现,即年度预算通过的意识发展到了公民电子化参与的新纪元。几乎没有国家能够采用这种形式的公民参与。
  第二,决策程序公开透明。美国原来就有《情报自由法》,20世纪70年代又订立了《联邦政府阳光法案》,要求政府必须将预算尽可能地公布出来,为了处理公开和保密的关系,又订立了《联邦政府隐私枉法》。目前,美国政府向社会公布的文件有7个,有预算指导方针文件、功能分析和经济分析文件以及部门分类文件等。其中部门分类附属文件中,预算内容细化到了每一个具体支出项目,并以一定形式向社会公布。另外美国有两个国家电视频道专门全程直播国家各种辩论和听证会实况,以便公民及时掌握和了解各种决策信息,因而,财政预算讨论情况的听证信息广为人知,政府提交了财政预算草案以后,议会要经过辩论、听证、修改、宣读程序和最后批准的过程。
  第三,科学的评审制度。在美军预算管理系统中,项目评审是预算安排的关键环节。因此美军有专门的机构和许多专家从事这项工作,预算项目的审查非常严格。一是评审组织健全。美军在国防部、军种部、军种大单位都设有预算审议评委会,并附设专业评估论证小组。二是评审管理规范。美军在审查过程中强调“参与性管理原则”,突出集团决策,吸收各方人员参加,透明度高,为预算接受各方面的质询和顺利实施打下了良好基础。三是评审程序严格。美军的每个装备计划项目,从初步估算到部署使用的各个阶段,都要首先经过军种评审并附上独立的费用估算,然后经国防部长办公厅费用改进小组评审,最后由国防武器系统采办审查委员会审定并做出决策。
  第四,有效的监督制度。美军设有财务管理高级监督委员会,委员会以国防部第一副部长为主席,包括军种部长、主计长、财务主任、法律总顾问等成员,对预算决策重大问题进行监督。此外还明确规定了财务监督人员的权限和职责,并以法律法规的形式保证监督的独立性和规范性。美军对监督程序和处理结果进行透明化处理,排除了行政干预对监督活动的干扰。
  二、对我军的启示
  (一)军队预算民主决策要有广泛的主体参与
  美军预算民主决策机制的先进经验告诉我们,民主决策必须有广泛的决策参与主体。一是专家咨询机构即智囊团,因为军队预算的任何决策,都离不开从宏观到微观、从战略到战术、从经济效益到社会效益,这一系列周密的论证,它面临着不确定的因素和复杂的情势,因此,往往需要多学科的背景知识,这单靠预算职能部门的知识很难做出高质量的决策。过去的军队预算决策往往是某个部门甚至某几个领导的事情,而现在的民主决策则需要多方面的参与,尤其要发挥专家学者的作用。二是官兵代表机构,群众参与是民主的象征,之所以说美国预算比较民主,很大程度上是因为美国公众的参与。
  (二)军队预算民主决策要有透明的程序设计
  美国对民主决策程序有明确的法律规定,我国对民主决策的具体程序则缺少规定,使得民主决策流于形式,不能在现实决策中体现民主,而我军就更没有一个透明的民主决策程序。借鉴美军经验,设计一个透明的决策程序,是预算民主决策的必然要求。决策是考核决策者的硬件,也是监督决策者的证据,有了透明的决策程序,群众就可以明确领会决策者的意图,及时纠正某些决策者的错误决策,并对恶意制造错误决策的决策者进行警告。而没有透明决策程序,就不可能实现这种考核和监督,就只能任由错误决策的发生,制造错误决策的决策者也可以顺利地在群众面前逃避责任。就此而言,透明决策程序,对于参与决策者也是一个鞭策、一种压力,使他们时刻想到,自己在决策中的一举一动都在光天化日、众目睽睽之下,促使他们尽职尽责。从而防止决策主体在决策中偏失公正、以权谋私,滋生不正之风。
  (三)军队预算民主决策要有严密的监控体系
  监督军队预算民主决策的过程实际上就是监督权力的过程。如何监督权力,规范决策者行为,把权力腐败遏制到最低限度,自古以来就是政治学、管理学、经济学的一个长久不衰的话题。美军预算决策监督制约决策者权力、规范决策者行为比较有效的方法主要有这样几种:依法制权,由法律规定能做什么,不能做什么;以民制权,比较常用和有效的方法就是群众监督、群众举报;以权制权,即人们常说的权力制衡;以德制权,即提高决策者的道德水平。当然对决策者进行思想教育也是必不可少的,但是单靠思想教育来保证我们行政权力的廉洁,可以说是很困难的。只有以上四种方法多管齐下,才有可能取得理想的效果,并最终形成这样一种格局:掌权者有充分权力去增进公益;若要行恶,便会被缚住手脚。也应如马吉亚维里通过研究古罗马共和制和佛罗伦萨历史所总结的:制约和均衡的格局限制着掌权者的私欲膨胀,使人民的自由和安全不依赖于掌权者的个人品德或去留,因而也就为社会的稳定与繁荣提供了一个持久而可靠的制度安排。
  (四)军队预算民主决策要有严格的法制约束
  美军每年的军费都以立法的形式固定下来,其预算一经国会批准就具有法律效力,未经立法批准的费用一律不准从国库提款。美国防部的第704516号指令财务管理系统和第17101号国防部预算指导手册对财务预算管理均有明确的规定。综上所述,要建立一套科学合理、具有我军特色的军队预算民主决策机制,必须以国家财政预算管理制度的改革精神为指导,充分借鉴发达国家军队预算民主决策的先进经验:完善预算体制;按照严格的法定程序进行预算编制和审批;合理安排时间,对军队预算编制进行充分准备和论证;改进预算编制方法;加强广大官兵对预算执行全过程的监督和控制,使军队预算民主决策得以有效执行;健全预算管理法规,完善监控机制,等等。真正发挥预算的各项功能,建立财权财力分配合理、军费分配科学、项目具体透明、监督制约严密的预算决策新模式,全面实现由传统经验型预算向现代科学型预算的转变。
  (作者单位:军事经济学院训练部教务处)